Sachverhalt:
Chronologie der
Grundsteuerreform
Urteil des
Bundesverfassungsgerichtes
Mit Urteil vom
10.04.2018 hat das Bundesverfassungsgericht das bisherige System der
grundsteuerlichen Bewertung für verfassungswidrig erklärt. Die bisherige Berechnung
der Grundsteuer basiert auf Jahrzehnte alten Grundstückswerten (den sogenannten
Einheitswerten). Im Westen werden die Grundstücke nach ihrem Wert im Jahr 1964
berücksichtigt, in den ostdeutschen Ländern stammen die Werte aus dem Jahr
1935. Da sich die Werte von Grundstücken und Gebäuden seit den Jahren 1935 und
1964 sowohl im Westen als auch im Osten sehr unterschiedlich entwickelt haben,
kommt es aktuell zu steuerlichen Ungleichbehandlungen, die nach Ansicht des
Bundesverfassungsgerichts mit dem Grundgesetz nicht mehr zu vereinbaren sind.
Grundsteuerreformgesetz
vom 26.11.2019
Aufgrund dieser
Entscheidung wurde vom Bundesgesetzgeber mit dem Gesetz zur Reform des
Grundsteuer- und Bewertungsrechts (GrStRefG) vom 26. November 2019 (BGBl. I S.
1794) das sog. Bundesmodell eingeführt. Das Gesetz sieht vor, dass der gesamte
Grundbesitz in Deutschland auf den Stichtag 1. Januar 2022 neu bewertet wird,
d. h. mit den am 1. Januar 2022 bestehenden Verhältnissen. Hierfür mussten die
Eigentümerinnen und Eigentümer eine Erklärung zur Feststellung des
Grundsteuerwerts elektronisch an das Finanzamt übermitteln. Ab dem 1. Januar
2025 wird dann die Grundsteuer auf Grundlage des neuen Rechts erhoben.
Die
Berechnungsschritte des Bundesmodells ergeben sich aus dem folgenden Schema:
|
Stufe |
Berechnungsschritte der Grundsteuer |
Verwaltungsakt |
Zuständige Stelle |
|
1 |
Bemessungsgrundlage: Grundsteuerwert Zum
Stichtag 01.01.2022 |
Grundsteuerwertbescheid |
Finanzamt |
|
2 |
x Grundsteuermesszahl =
Grundsteuermessbetrag |
Grundsteuermessbetrags-bescheid |
Finanzamt |
|
3 |
x Hebesatz =
Grundsteuer |
Grundsteuerbescheid |
Kommune |
Außerdem wurde eine
Länderöffnungsklausel in Artikel 72 Absatz 3 Satz 1 Nummer 7 GG ergänzt, die es
den Bundesländern ermöglicht, vom Bundesmodell abweichende Regelungen für die
Grundsteuer festzulegen. An die Gemeinden wurde appelliert, die Anpassung des
Hebesatzes aufkommensneutral zu gestalten.
Umsetzung in NRW
Am 06.05.2021
teilte der damalige NRW-Finanzminister Lienenkämper mit, dass Nordrhein-Westfalen
nach gründlicher Abwägung der Vor- und Nachteile von der Länderöffnungsklausel
bei der Grundsteuer keinen Gebrauch machen wird. Entgegen frühzeitiger Hinweise
der kommunalen Spitzenverbände wurde eine landesspezifische Anpassung der Grundsteuermesszahlen
zur Abfederung von Belastungsverschiebungen zwischen Wohn- und
Nichtwohngrundstücken –anders als in anderen Bundesländern – nicht umgesetzt.
Stattdessen wurde
in NRW am 04.07.2024 vom Landtag das Grundsteuerhebesatzgesetz (NWGrStHsG) verabschiedet.
Das Gesetz
ermöglicht es den Kommunen, die Hebesätze der Grundsteuer B zwischen Wohn- und
Nichtwohngrundstücken zu differenzieren. Der Hebesatz für Nichtwohngrundstücke
darf dabei nicht niedriger sein als der Hebesatz für Wohngrundstücke. Die Gemeinde
kann jedoch für beide Grundstücksarten wie bisher auch einen einheitlichen
Hebesatz festlegen.
Das
Gesetzesvorhaben löste erhebliche Kritik seitens der Kommunen aus. Insbesondere
sind von den kommunalen Spitzenverbänden große Zweifel an einer verfassungskonformen
Anwendung differenzierter Hebesätze formuliert worden. Es bestünde die ernste
Sorge, dass differenzierte Hebesätze nicht nur Probleme in der rechtzeitigen
technischen Umsetzung nach sich zögen, sondern insbesondere auch rechtlich
angreifbar seien.
Vor diesem
Hintergrund hat das Finanzministerium NRW ein Rechtsgutachten in Auftrag
gegeben, mit dem diese rechtlichen Zweifel ausgeräumt werden sollten. Zugleich
hat der Städtetag NRW ein eigenes Rechtsgutachten eingeholt. Beide Gutachten
liegen inzwischen vor, kommen im Wesentlichen jedoch zu gegensätzlichen
Rechtsauffassungen.
a) Rechtsgutachten
im Auftrag des Landes NRW zur Hebesatzdifferenzierung
Die Gutachter
Drüen/Krumm sehen keine bedeutsamen verfassungsrechtlichen Risiken oder
Begründungsaufwände für die Kommunen, soweit die Differenzierungsentscheidung
des Satzungsgebers auf das sozial- und gesellschaftspolitische Ziel einer
Wohnnebenkostenstabilisierung bzw. –reduzierung zurückgeführt werden kann und
der Belastungsunterschied zwischen Wohn- und Nichtwohngrundstücken nicht mehr
als 50 % betrüge. Unabhängig davon, ob die Kommunen von der Option der
Hebesatzdifferenzierung Gebrauch machen oder nicht, halten die Gutachter eine
besondere Begründung im Falle der Hebesatzdifferenzierung für nicht notwendig.
Im Falle einer (aus
Sicht der Gutachter hypothetischen) Gleichheitswidrigkeit einer
differenzierenden Satzung wäre das Steuerausfallrisiko der Kommunen auf das
Niveau einer Anwendung des niedrigeren Hebesatzes für alle Grundstücksarten
begrenzt.
b) Rechtsgutachten
im Auftrag des Städtetages NRW zur Hebesatzdifferenzierung
Die Gutachter
Lampert/Hummel sehen eine Differenzierung der Hebesätze nach Wohn- und
Nichtwohn-Grundstücken auf Rechtsgrundlage des NWGrStHsG als zu allgemein an,
um den gleichheitsrechtlichen Anforderungen der Verfassungsrechtsprechung an
begünstigende Steuerverschonungsregelungen zu genügen. Eine rechtssichere
Anwendung der Regelungen des NWGrStHsG durch die Gemeinden scheidet aus Sicht
der Gutachter damit aus.
Bezüglich der Rechtsfolgen
einer Verfassungswidrigkeit der Differenzierung besteht bei beiden Gutachten
die gleiche rechtliche Auffassung:
Stellt das Gericht
die Rechtswidrigkeit und damit die Nichtigkeit der Satzung fest, wäre der
Grundsteuerbescheid aufgrund der fehlenden wirksamen Hebesatzbestimmung
rechtswidrig. Bereits bestandskräftige Bescheide beträfe dieses zwar nicht,
jedoch bestünde für noch nicht erhobene Grundsteuern eine Vollstreckungssperre.
Rückwirkend dürfte nur der zuvor in der rechtswidrigen Satzung ausgewiesene
niedrigere Hebesatz für Wohngrundstücke erlassen werden.
Hieraus ergäbe sich
ein Steuerausfall bei den Nichtwohngrundstücken für die Differenz der
Hebesatzpunkte der rechtswidrigen Satzung und der rückwirkend erlassenen
Satzung.
Umsetzung der
Grundsteuerreform in Schwelm
Ziel der Verwaltung
ist es, die Umsetzung der Grundsteuerreform in Schwelm aufkommensneutral zu
gestalten. Dabei wird davon ausgegangen, dass das im Doppelhaushalt 2024/2025
für 2025 veranschlagte Steueraufkommen in Höhe von 7.155.000,00 € für die
Grundsteuer B unverändert erreicht werden soll. Aufkommensneutralität für die
Kommune bedeutet jedoch nicht eine individuelle Belastungsneutralität für die
Abgabepflichtigen.
Berechnungsgrundlagen:
a)
Veranlagungsdaten der Finanzverwaltung
NRW:
Die Finanzverwaltung NRW stellt seit 2022
per digitalem Datenträgeraustausch über IT.NRW die neuen Besteuerungsgrundlagen
für die rund 8.500 Grundsteuerobjekte, insbesondere die Grundsteuermessbeträge
zur Verfügung. Die Daten werden seitdem laufend (d.h. sukzessive entsprechend
des Fortschritts der Grundstücksbewertungen und Korrekturen) übermittelt und in
die Veranlagungssoftware der Stadt Schwelm eingelesen und plausibilisiert. In
vielen Fällen zeigte sich dabei Korrekturbedarf, der an die Finanzbehörde gemeldet
wurde. Die so übermittelten und geprüften Besteuerungsgrundlagen sind maßgebend
für die Grundsteuerveranlagung ab 2025. Dieser Prozess dauert noch immer an.
b)
Berechnungsgrundlagen der
aufkommensneutralen Hebesätze des Finanzministeriums NRW
Neben den übermittelten Veranlagungsdaten
hat das Finanzministerium NRW als Serviceleistung eigene Berechnungsgrundlagen
auf Grundlage der sog. Messbetragsverzeichnisse für die Grundsteuer A und B
veröffentlicht, sie beziehen sich auf den Bestand zum Stichtag 01.01.2024. Sie
weisen das Volumen der Grundsteuermessbeträge nach altem und nach neuem Recht
aus. Das Bestandsverzeichnis des Finanzministeriums zum 01.01.2024 ist nicht
deckungsgleich mit den im laufenden Datenaustausch über IT.NRW an das
städtische Steueramt übermittelten Veranlagungsdaten. Aufgrund der
unterschiedlichen Berechnungsgrundlagen stellt das Finanzministerium NRW auf
seiner Homepage aufkommensneutrale Hebesätze dar, die somit mit den eigenen
Berechnungen des städtischen Steueramtes auf Grundlage der übermittelten
Veranlagungsdaten nicht übereinstimmen und auch nicht übereinstimmen können.
Das Land hat
zuletzt im September 2024 folgende aufkommensneutrale Hebesätze für Schwelm
mitgeteilt:
|
|
In Schwelm wurden
nach dem Eingabestand vom 31.10.24 Auswertungen vorgenommen und zuletzt am 11.11.2024
aktualisiert.
Insgesamt sind rund
8.500 Steuerkonten im Bestand bei der Grundsteuer B. Hiervon konnten aktuell
rund 8.100 Konten bezüglich der Differenzierungskriterien ausgewertet werden.
Bei rund 400 Konten liegen zurzeit noch keine Differenzierungskriterien vor. Es
handelt sich hierbei um rd. 6 % des Messbetragsvolumens mit einem Volumen von
über 400.000 €.
Mithin kann zum
jetzigen Zeitpunkt keine verbindliche Aussage über die tatsächlich
aufkommensneutralen Hebesätze bei einer Splittung getroffen werden.
Problematisch ist
zudem, dass bei einer möglichen Differenzierung die Schwankungsbreite zwischen
Wohn- und Gewerbegrundstücken nicht höher als 50 % liegen sollte. Die
Schwankungsbreite ist in Schwelm überschritten, so dass eigene Berechnungen für
einen aufkommensneutralen gesplitteten Hebesatz vorgenommen werden müssen.
Wie oben
dargestellt, dauert der Prozess der Aktualisierung der Grundsteuerbeträge durch
Übermittlung neuer Messbeträge kontinuierlich an. Insofern werden sich auch
weiterhin noch Änderungen im Messbetragsvolumen ergeben, so dass hier lediglich
eine Stichtagsauswertung zu Grunde gelegt werden kann.
Auf Basis dieser
Stichtagsauswertung schlägt die Verwaltung folgende einheitliche Hebesätze vor:
|
einheitliche Hebesätze |
|
|
|
|
|
Grundsteuer A |
390 |
|
Grundsteuer B einheitlich |
995 |
Mögliche
Belastungsverschiebungen:
Aufgrund der
Neubewertung der Grundstücke ergeben sich Belastungsverschiebungen. Hierzu
hatte das Bundesministerium der Finanzen ausgeführt, „dass es eine
unvermeidliche Folge des Urteils des Bundesverfassungsgerichts ist, dass es für
die einzelnen Eigentümerinnen und Eigentümer zu einer Mehr- oder
Minderbelastung kommen kann. Dies gilt unabhängig vom gewählten
Grundsteuermodell für alle Länder und ist schon deshalb zwingend, weil die
bisherige Grundlage für die Steuererhebung nicht verfassungskonform ist und
eine Neubewertung des Grundbesitzes erfordert.
Das neue
Bewertungsrecht gewährleistet eine gleichmäßige Neubewertung der Grundstücke
nach objektiven Kriterien und beseitigt damit den bisherigen
verfassungswidrigen Zustand. Belastungsverschiebungen im Einzelfall sind
folglich unvermeidbar und folgerichtig.“
Grob erkennbar sind
Belastungsverschiebungen anhand der nachfolgenden Tabelle:
|
|
Einheitlicher Hebesatz
(995) |
|
1. über 1.000 € mehr |
216 |
|
2. zwischen 100 € und 1.000
€ mehr |
3942 |
|
3. zwischen 0 € und 100 €
mehr |
2013 |
|
4. zwischen 0 € und 100 €
weniger |
1061 |
|
5. zwischen 100 € und 1.000
€ weniger |
997 |
|
6. über 1.000 € weniger |
273 |
|
Gesamtergebnis |
8502 |
|
|
|
|
Mehr |
6171 |
|
Weniger |
2331 |
Argumente für die Anwendung eines
einheitlichen Hebesatzes:
-
Das vom Land beauftragte Gutachten von
Drüen/Krumm erhebt zwar keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die
Anwendung differenzierter Hebesätze. Das vom Städtetag beauftragte Gutachten
von Lampert/Hummel aber sehr wohl.
-
Durch die Anwendung differenzierter Hebesätze
entsteht ein zusätzliches Rechts- und Klagerisiko, und zwar unabhängig von der
Frage, ob man sich rechtlich der Auffassung des vom Land NRW beauftragten
Gutachtens anschließt. Denn in jedem Fall bleibt es dabei, dass das Prozessrisiko im Falle der Hebesatzdifferenzierung
(allein) die gemeindliche Ebene trifft und eine verlässliche Klärung der
verfassungsrechtlichen Zulässigkeit erst durch entsprechende
Gerichtsentscheidungen zu erwarten ist
-
Beide Gutachten kommen zu dem Schluss, dass im
Falle einer Gleichheitswidrigkeit differenzierter Hebesätze das
Steuerausfallrisiko der Kommunen auf das Niveau einer Anwendung des niedrigeren
Hebesatzes für alle Grundstücksarten begrenzt wäre. D.h. im Fall des Falles
wäre auch für Nicht-Wohngrundstücke der günstigere Hebesatz anzuwenden; das
fiskalische Risiko läge dann voll bei der Stadt. Berücksichtigt man, dass eine
richterliche Entscheidung sehr wahrscheinlich erst nach mehreren Jahren
erwartet werden kann, läge das finanzielle Risiko pro Jahr im siebenstelligen
Bereich. Hierzu gibt es mittlerweile auch die abweichende Auffassung, dass die
Kommune bei einer rechtswidrigen Satzung auf „0“ zurückfällt.
-
Die Anwendung eines differenzierten Hebesatzes
trägt dem sozial- und gesellschaftlichen Zweck einer Wohnnebenkostenstabilisierung
bzw. -reduzierung Rechnung. Allerdings führt dies im Gegenzug zu einer
Mehrbelastung der Nichtwohngrundstücke und damit insbesondere der
Gewerbeimmobilien. Ferner entstehen neue Ungerechtigkeiten. So würden z.B.
Wohnungen in gemischt genutzten Immobilien ungerechtfertigt wesentlich stärker
besteuert, als Wohnungen in reinen Wohnimmobilien.
-
Auch bei einem differenzierten Hebesatz bliebe
die Zahl der von individuellen Mehrbelastungen betroffenen Abgabepflichtigen
erheblich.
-
Argumente für die Anwendung der
Differenzierung:
Folglich kommt zur
Abmilderung der Lastenverschiebung und Förderung des Wohnens als hohes soziales
Gut nur die Differenzierung der Hebesätze in Betracht.
Auch in Schwelm ist
eine Lastenverschiebung zuungunsten der Wohngrundstücke deutlich erkennbar.
Nichtwohngrundstücke sind, deutlich niedriger bewertet worden. Wohngrundstücke
sind im Schnitt um 8,0 % gesunken. Nichtwohngrundstücke sind im Schnitt um 56,8
% gesunken. Bei einem einheitlichen Hebesatz käme es daher zu einer deutlichen
Lastenverschiebung.
In sorgfältiger Abwägung zwischen einem
einheitlichen oder differenzierten Hebesatz, empfiehlt die Verwaltung, aktuell
für die Grundsteuer B einen einheitlichen Hebesatz anzuwenden.
Dies insbesondere
auch vor den oben dargestellten rechtlichen Unsicherheiten im Allgemeinen und
bezüglich derzeit noch nicht differenzierbaren Fälle im Besonderen. Hier
besteht ein Klagerisiko. Daher wird ein
einheitlicher Hebesatz für die Grundsteuer B vorgeschlagen. Die Auswirkungen
der durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts ausgelösten
Belastungsverschiebung zu den Wohngrundstücken hält die Verwaltung ebenso im
Blick, wie die Entwicklung der Rechtslage und schließt auch eine Änderung der
Systematik nicht aus. Eine rückwirkende Anpassung der Hebesätze wäre bis zum
30.06.2025 möglich.
Erlass einer Hebesatzsatzung
Bisher sind die
Hebesätze der Stadt Schwelm in § 6 der Haushaltssatzung für den Doppelhaushalt
2024/2025 geregelt. Mit Blick auf die ab 2025 neu festzusetzenden
Grundsteuerhebesätze wurde in die Haushaltssatzung bereits der Hinweis
aufgenommen, dass die Steuersätze für das Jahr 2025 im Rahmen einer noch zu
erlassenden gesonderten Hebesatzsatzung neu festzulegen sind. Bis zum Erlass
der Hebesatzsatzung gelten die in § 6 der Haushaltssatzung geregelten Hebesätze
übergangsweise fort. Mit der als Anlage 1 beigefügten Hebesatzsatzung werden ab
2025 die Hebesätze wie folgt festgelegt:
Grundsteuer A: 390 v.H. (bisher 220 v.H.)
Grundsteuer B: 995
v.H. (bisher 742 v.H.)
Gewerbesteuer: 495
v.H. (bisher 495 v.H.)
Der Hebesatz für
die Gewerbesteuer bleibt unverändert, wird aber aus systematischen Gründen mit
in die Hebesatzsatzung aufgenommen. Die bisher gemäß Haushaltssatzung für 2025
geltenden Hebesätze werden außer Kraft gesetzt.
Beschlussvorschlag:
1. Der
Rat der Stadt Schwelm beschließt die Satzung über die Festsetzung der Hebesätze
der Grundsteuer A und der Grundsteuer B sowie der Gewerbesteuer
(Hebesatzsatzung) gemäß Anlage 1.
2. Bei
Vorliegen neuer Sach- und Rechtslagen soll unterjährig die Anpassung der
Satzung geprüft werden.