Sachverhalt:

Die Gemeindeprüfungsanstalt (GPA) hat im Rahmen der überörtlichen Prüfung der Stadtverwaltung u. a. auch den Bereich Grünflächen geprüft.

Der Bericht wurde in der Ratssitzung am 10.03.2016 von den Vertretern der GPA in Schlagworten dargestellt. Der Abschlussbericht wurde der Stadtverwaltung am 17.03.2016 übersandt.

 

Zum Auftakt der Prüfung hat die Stadt den Wunsch an die TBS herangetragen, dass der Betrieb den Themenbereich Grünflächen mit begleitet und die gewünschten Daten liefert. Die TBS haben daraufhin in ausführlichen Gesprächen die Leistungserbringung im Bereich Stadtgrün und die strukturellen Gegebenheiten dargelegt.

Die GPA erhielt das Datenpaket der TBS, das durch die Erstellung der Aufgabenanalyse Stadtgrün 2012 und der Fortschreibung 2015 in aufbereiteter und differenzierter Form vorlag. Viele der vorliegenden Daten konnten von der GPA nicht genutzt werden, da die dortige Vergleichssystematik z.B. den Faktor Arbeitsstunden gar nicht vorsieht.

 

Stellungnahme der TBS zum Berichtsentwurf

Die TBS haben zum Berichtsentwurf der GPA Stellung genommen und neben inhaltlichen Hinweisen eine Fülle von Fragen zur Vergleichssystematik gestellt. Diese Fragen waren bereits Gegenstand der Gespräche gewesen, wurden aber im Bericht nicht gespiegelt oder berücksichtigt.

Die Stadtverwaltung hat als Auftraggeber des Dienstleisters TBS die Stellungnahme unverändert an die GPA weitergeleitet.

Eine qualifizierte Antwort auf die Fragen haben die TBS nicht erhalten.

Die Stellungnahme der TBS wurde der Niederschrift zur Verwaltungsratssitzung am 15.03.2016 beigefügt.

 

Im Folgenden werden die Kernaussagen des GPA-Berichtes ( ….             ) der inhaltlichen Position der TBS gegenübergestellt. Die Darstellung wird in der Sitzung mündlich erläutert.

 

 

 

Park- und Gartenanlagen

 

Die Spreizung des Minimum- und Maximumwertes ist mit 1.300 Prozent extrem

groß und realitätsfern.

Sowohl Mittelwert als auch Benchmark basieren auf diesen extremen Min- und Maxwerten und sind nicht nachvollziehbar.

Der Schwelmer Wert ist inkl. Papierkorbentleerung und Umfeldreinigung – ohne diese Tätigkeiten liegt der Wert für Schwelm bei  1,29 €, also zwischen Mittelwert und Benchmark.

Der Schwelmer Wert ist inkl. Wegesonderprogramm 2013 – in einem Normaljahr reduziert er sich um  0,24 €.

 

 

 

Aus den eigenen Benchmark-Vergleichsringen ist den TBS bekannt, dass die Städte die Kosten für Papierkörbe und Umfeldreinigung sehr unterschiedlich zuordnen. Die TBS haben keine Antwort der GPA auf die Frage nach konkreten Vergleichszahlen aus anderen Kommunen und Best-Practice-Beispielen erhalten.

Die TBS haben seit 2013 den Aufwand reduziert (vgl. Fortschreibung Grünanalyse 2015).

 

 

 

Die Feststellung ist positiv für die Aufgabenerfüllung in Schwelm – aber große und zusammenhängende Flächen existieren in jeder Kommune. Entscheidend ist sicherlich der Einsatz der Mulchtechnik, um zeit- und kostenaufwändiges Einsammeln und Entsorgen des Mähgutes zu vermeiden.

Die GPA vergleicht unterschiedliche Betrachtungsjahre in den Kommunen – somit also Jahre mit unterschiedlichen Vegetationsstärken.

Die Wuchsintensität eines Jahres hat erhebliche Auswirkungen auf den jährlichen Aufwand. Deshalb sind Werte aus verschiedenen Jahren nicht vergleichbar.

 

 

 

Es wird nicht differenziert, in welchen Altersklassen die Bäume sind. Jungbaumpflege bedeutet einen mehrfach erhöhten Pflegeaufwand.

Im Jahr 2013 waren zudem erhebliche Rückstände nachzuarbeiten.

Die TBS nehmen die Verkehrssicherung an den Bäumen sehr ernst und konnten dadurch Verletzungen und Sachschäden in den vergangenen Jahren vermeiden. Dies entspricht dem durch die Stadt vorgegebenen Arbeitsauftrag.

 

 

 

Der GPA wurde frühzeitig erläutert, dass im Betrachtungsjahr 2013 ein Sonderprogramm umgesetzt wurde, um die Wege in den Parkanlagen pflegeleichter und verkehrssicherer zu machen.

Die GPA hat dennoch den Wert aus 2013 in den Vergleich genommen, obwohl der Normalwert aus 2014 zur Verfügung stand.

Bei Verwendung des Normalwertes sinken die Gesamtaufwendungen für die Park- und Gartenanlagen um 0,24 € (=13 %).

 

 

 

Positive Bewertung des Schwelmer Wertes, aber - die Aufwendungen sind wie bei der Rasenpflege abhängig vom Ablauf und der Intensität der Vegetationszeit eines Jahres. Die Planung der Gehölzpflege ist in Teilen von Jahr zu Jahr unterschiedlich intensiv.

Der Vergleich von Werten aus verschiedenen Jahren ist deshalb nur äußerst bedingt plausibel. Ein Vergleich von Mehrjahres-Mittelwerten wäre angezeigt.

 

 

Das dargestellte Einsparpotenzial errechnet die GPA unter Verwendung der 2013`er Werte für das Wegesonderprogramm. Bei Verwendung eines Normaljahreswertes reduziert sich das Potenzial um ein Drittel.

Die Aufwendungen für die Papierkorbentleerung und die Umfeldreinigung sind in Schwelm in voller Höhe in den Werten enthalten. Da dies in anderen Städten nicht der Fall ist, sind diese Kosten ganz oder teilweise herauszubereinigen. Ohne Reinigungskosten unterschreitet Schwelm den dargestellten Benchmark.

Da der Benchmark unter Einbeziehung der extremen Min- und Maxwerte gebildet wurde, ist das dargestellte Potenzial generell in Frage zu stellen.

 

Spielplätze

 

Die Spreizung ist mit ca. 500 Prozent zu groß und nicht realistisch.

Eine Erklärung ist nur durch unterschiedliche Kostenzuordnungen in den Vergleichskommunen denkbar.

Der berechnete Mittelwert und der Benchmark basieren deshalb auf einer kritisch zu beurteilenden Grundlage.

 

 

 

Wichtig wäre für einen Vergleich die Differenzierung der Spielgeräte nach Altersklassen, da besonders Holzgeräte ab einem bestimmten Alter intensiver gepflegt werden müssen.

Es gibt in jeder Kommune intensivere und weniger intensive Jahre. Die Verwendung von Mittelwerten wäre deshalb angezeigt, wurde aber von der GPA nicht in Betracht gezogen. Auch wäre ein gezielter Vergleich von Kommunen mit hohem Anteil an Holzspielgeräten ratsam, um aussagekräftige Schlüsse ziehen zu können.

 

 

Ein Austausch von Spielgeräten hätte erhebliche Investitionen zur Folge. Dies ist bei der schwierigen Haushaltslage sicher nicht zu bewerkstelligen. Deshalb wäre nur der ersatzlose Abbau wirtschaftlich darstellbar.

Die TBS gehen bisher davon aus, dass die bestehenden Geräte auf den Spielplätzen so lange wie möglich erhalten werden sollen. Bei alten und anfälligen Spielgeräten erhöht sich aber der Kontroll- und Reparaturaufwand.

 

 

 

Die Pflanzflächen werden gemeinsam mit dem auftraggebenden Fachbereich geplant und angelegt.

Wenn die Stadt aufwandsärmere Grünflächen haben möchte, kann dies bei kommenden Planungen vom Fachbereich vorgegeben werden.

Bei den bestehenden Grünflächen wird nur an wenigen Stellen eine nachträgliche Änderung Sinn machen. Wenn gewünscht, kann dies aber mit dem FB abgestimmt werden.

 

 

 

Unterschiedliche Werte der Kommunen entstehen mit großer Wahrscheinlichkeit dadurch, dass die Arbeiten unterschiedlichen Buchungsstellen zugeordnet werden.

Bei den TBS bestehen nicht unbedingt geringere Aufwendungen, sondern ein Teil der Arbeiten wird aus praktischen Erwägungen in den Rubriken Grünpflege und Gerätekontrolle /-Unterhaltung gebucht. Ansonsten wäre ein dauerndes Umbuchen durch die Mitarbeiter nötig.

 

Straßenbegleitgrün

 

Es besteht auch hier eine unrealistische Spreizung zwischen Minimum und Maximum von 1.500 Prozent.

Grund sind nach den Benchmark-Erfahrungen der TBS unterschiedliche Tiefen der Kosten- und Leistungsrechnung sowie unterschiedliche Flächenabgrenzungen in den verglichenen Kommunen.

Mittelwert und Benchmark sind deshalb nicht verwendbar.

 

 

 

Die GPA benennt selbst die beiden Ursachen für die Kostensituation: die große Anzahl von Kleinstflächen und die Erfordernisse der Einsatzstellenabsicherung im Straßenbereich.
Die Orga-Untersuchung von BSL ergab im Jahr 2003: „Die ermittelten Kosten für die Rasenpflege im Straßenbegleitgrün entsprechen den Erfahrungswerten aus anderen Untersuchungen und werden i.d.R. auch nicht von privaten Anbietern unterboten.“

Die damals empfohlene Reduzierung der Kleinflächen hat nicht stattgefunden.

 

In allen drei Bereichen hat die GPA Werte ermittelt, die im dortigen Vergleich erheblich unter dem Durchschnitt liegen.

 

 

 

Die GPA hat die Frage der TBS nach konkreten Vergleichsstädten nicht beantworten können. Da in NRW die Vorgaben der Unfallkasse einheitlich sind, hätte die GPA bei den Prüfungen jeweils die Vorgaben der Unfallkasse als Standard ansetzen müssen.

 

 

 

Da Mittelwert und Benchmark der GPA keine verwendbare Grundlage für eine realistische Beurteilung sind, ist auch das dargestellte Potenzial nicht realistisch.

Die Aufwendungen für Baumpflege, Baumkontrolle und Strauch- und Gehölzpflege liegen erheblich unter dem von der GPA ermittelten Durchschnitt. Nur die Pflege der Rasenflächen überschreitet wegen der Vielzahl der Kleinstflächen den Mittelwert.

 

 

 

 

 

 

Ein Schwerpunkt der Gespräche mit der GPA war aus den dargestellten Gründen das Thema Vergleichsmethodik und Erstellung von Benchmarks. Im Verlauf der Erörterungen wurde deutlich, dass erheblich unterschiedliche Einschätzungen zur fachlichen Hinterlegung und zur Aussagekraft der geplanten Vergleiche bestehen. Da die TBS über vielfältige Erfahrungen mit der Erstellung von Kostenvergleichen und Benchmarks verfügen, wurde die Vorgehensweise der GPA sehr kontrovers diskutiert.

Dem Prüfbericht ist zu entnehmen, dass die GPA das vorgesehene Vergleichsschema nicht ergänzt oder abgewandelt hat.

 

Datenbasis und Benchmarks

Die Aussagekraft von Kostenanalysen und Benchmarks hängt von der Vergleichbarkeit der eingebrachten Daten ab. Die Analysemethodik muss deshalb einwandfrei sicherstellen, dass nur vergleichbare Daten miteinander ins Verhältnis gesetzt werden.

Die TBS haben in mehreren Benchmark-Prozessen aktiv mitgewirkt. Hierbei ist deutlich geworden, dass die Datenbasis der Kommunen besonders im Grünbereich extrem unterschiedlich ist, sodass ein Vergleich nicht oder nur stark reduziert möglich ist. Dies wird z.B. durch die unterschiedliche Praxis bei der Zuordnung von Grünflächen zu den Bereichen Park- und Grünanlagen bzw. zum Straßenbegleitgrün deutlich. Gleiches gilt für die Zuordnung von Wegen in den Grünanlagen oder bei der Zuordnung der Papierkorbentleerung und Umfeldreinigung in den Parks.

 

Der Detaillierungsgrad von Arbeitsaufzeichnungen und Kostenzuordnungen ist der entscheidende Aspekt. Die Kosten- und Leistungsrechnung ist aber von Kommune zu Kommune so unterschiedlich, dass es für die GPA nahezu unmöglich ist, allgemeingültige Kriterien für einen sinnvollen Vergleich zu entwickeln.

 

Dieses Dilemma wird bei den im GPA-Bericht dargestellten Minimum- und Maximumwerten besonders deutlich. Bei allen beleuchteten Themenbereichen, also Park- und Gartenanlagen, Spielplätzen und auch Straßenbegleitgrün, ist eine extreme Bandbreite der Werte vorzufinden. Die Spreizung der Werte liegt zwischen 400 und 1.500 Prozent. Diese Bandbreite ist exorbitant hoch und ein sicherer Beleg dafür, dass die eingebrachten Daten zu großen Teilen nicht vergleichbar sind.

 

Die abgeleiteten Benchmarks sind deshalb in gleicher Weise kritisch zu sehen. Die Frage der TBS, wie Benchmarks von der GPA methodisch entwickelt werden, wurde nicht beantwortet. Es gab dazu lediglich die Aussage, dass „die GPA glaube, dass man diese Werte erreichen könne“.

 

In den Gesprächen ist deutlich geworden, dass die GPA die dargestellte Problematik sehrwohl kennt, aber dennoch „ihr System“ fährt und als verlässlich bezeichnet. Die Vergleichbarkeit der Daten muss aus Erfahrung der TBS bereits beim Vergleich von nur zwei Städten oder Betrieben sehr sorgfältig hinterfragt werden. Bei einem Vergleich dutzender Städte ist letztlich keine belastbare Aussage zu erwarten.

 

Die TBS haben der GPA empfohlen, den Blick verstärkt auf den tatsächlichen Arbeitsstundenaufwand zu richten. Der heute praktizierte reine Kostenvergleich ist auf Grund der beschriebenen unterschiedlichen Tiefen in der Kosten- und Leistungsrechnung nicht aussagekräftig. Nach Aussage der GPA liegen detaillierte Arbeitsstundenaufzeichnungen, wie die TBS sie haben, in der Regel den Kommunen nicht vor.

 

Einsparpotenziale und Empfehlungen

Die GPA leitet aus der vergleichenden Betrachtung Einsparpotenziale und Empfehlungen ab. Die dem Vergleich zugrundeliegenden Daten können aber wie beschrieben nur sehr begrenzt verlässliche Aussagen über Einsparpotenziale liefern. Somit stehen auch die Empfehlungen auf einer extrem unsicheren Basis.

Aus Sicht der TBS müsste die GPA in der Lage sein, Best-Practice-Beispiele zu benennen und diese qualitativ zu bewerten. Dies würde die Optimierung der Aufgabenerfüllung besser fördern als die auf unsicheren Daten basierende Erstellung von Benchmarks.

Die TBS werden die Empfehlungen durch eigene konkrete Analysen und ggfls. durch Abgleiche mit anderen Städten prüfen. Die Bitte der TBS um Benennung strukturell vergleichbarer Betriebe wurde von der GPA nicht beantwortet.

 

KIWI

Die Aussagekraft des von der GPA dargestellten KIWI-Wertes hängt entscheidend von der Vergleichbarkeit der Daten ab. Aus den oben beschriebenen vielfältigen Gründen kann der Wert 2 nicht plausibel hinterlegt werden.

Der Blick in weitere Vergleichsberichte zeigt, dass erhebliche Bewertungsunterschiede durch unterschiedliche GPA-Mitarbeiter bestehen.

 

Erfüllungsgrad gesamt

In diesem Abschnitt betrachtet die GPA nicht die fachliche Aufgabenerledigung der TBS, sondern die Aufgaben der Stadtverwaltung als Auftraggeber im Bereich Grünflächenmanagement. Da hierzu keine Stellungnahme der Stadt vorliegt, haben die TBS eine Betrachtung vorgenommen.

 

In der Tabelle auf Seite 5 des GPA-Berichtes werden Punkte für die Erfüllung von 13 Kriterien vergeben. Der Erfüllungsgrad im Grünflächenmanagement wird von der GPA mit 34 Prozent des erreichbaren Optimalwertes angegeben. Dieser Wert ist im Vergleich mit Nachbarstädten – dort wurden Werte zwischen 62 % und 84 % dargestellt - sehr schlecht.

Die Verwaltung hätte bei diesen Fragestellungen für eine deutlichere Positionierung Sorge tragen müssen, denn die von der GPA dargestellte Bewertung entspricht aus Sicht der TBS in keiner Weise der Realität.

Zur Plausibilisierung wurde von den TBS ein Vergleich mit den Prüfberichten mehrerer Nachbarstädten vorgenommen.

 

Die tatsächliche Situation weicht aus Sicht der TBS zum Teil erheblich von der GPA-Bewertung ab.

·         Die Aufgabenerledigung im Bereich Grün erfolgt in Schwelm genauso zentral wie in den anderen Städten. Die Auftragserteilung durch unterschiedliche Fachbereiche ist auch in den anderen Städten in ähnlicher Form gegeben.

·         Das Freiflächenkonzept liegt wie in den anderen Städten in Teilbereichen vor.

·         Wie in den Vergleichsstädten wurde zwar keine gezielte Bürgerumfrage durchgeführt, aber durch den täglichen Rücklauf per Direktkontakt, Telefon und Mails sowie die Einbindung der Mitglieder der politischen Gremien, besteht jederzeit ein klares Bild der Bürgerzufriedenheit.

·         Grundsätzliche Zielvorgaben und operative Ziele für die Unterhaltung wurden durch die Aufgabenanalyse Stadtgrün geschaffen und dokumentiert. Für den Erfüllungsgrad ist es letztlich unerheblich, ob Ziele vom Dienstleister oder vom Auftraggeber entwickelt wurden.

·         Mit dem Spielplatzkataster gibt es auch für diesen Bereich ein umfangreiches Informations- und Dokumentationssystem.

·         Durch die Aufgabenanalyse Stadtgrün und die Dienstanweisungen in den einzelnen Bereichen sind die Standards für die Arbeitserfüllung definiert.

·         Sowohl durch die Aufgabenanalyse Stadtgrün inkl. regelmäßiger Fortschreibung als auch durch die konkreten Abrechnung der Gründienstleistungen mit den auftraggebenden Fachbereichen ist ein ausführliches Berichtswesen installiert und dokumentiert.
 

·         Die niedrige Bewertung des Auftraggeber-Auftragnehmer-Verhältnisses im Bereich Spielplätze erschließt sich nicht, zumal hier durch Dienstanweisungen des Auftraggebers eine eindeutige Auftragslage besteht.

·         Der Vergleich mit den Nachbarstädten zeigt, dass die Abrechnungen auch dort ohne Leistungspreise erfolgen. Die Abrechnungstransparenz ist in Schwelm im Vergleich zu den Nachbarstädten sehr groß.

·         Die Dokumentationen und Abrechnungen der TBS ermöglichen dem Auftraggeber eine regelmäßige Betrachtung der Wirtschaftlichkeit, auch wenn keine regelmäßige Abfrage des Marktes dazu erfolgt.

 

In der Summe ergibt sich in der Bewertung durch die TBS ein Gesamtwert von 225 Punkten (anstatt 95), der im Vergleich mit den anderen bewerteten Städten sachgerecht ist. Dies sind 81 Prozent des nach GPA-Logik erreichbaren Optimalwertes.

 

 

Die TBS nehmen den Prüfbericht trotz der begründeten Kritik zum Anlass, die Aufgabenerfüllung an verschiedenen Stellen im Grünbereich einer erneuten kritischen Prüfung zu unterziehen.

Dies wird unter anderem im konkreten Austausch mit den Stadtbetrieben Ennepetal (SBE) geschehen. Der Vorstand wird über neue Erkenntnisse dem Verwaltungsrat berichten.

Der Verwaltungsrat wird gebeten, den Bericht der TBS zum GPA-Prüfbericht „Grünflächen 2015“ zur Kenntnis zu nehmen.

 

Der Vorstand gezeichnet Markus Flocke